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食品安全监督管理体制改革调研报告
发布时间:2013-10-21   作者:高源 张杰   点击次数:10289

民以食为天,食以安为先。食品安全监管直接关系到人民群众的生命健康,关系到社会的和谐稳定,关系到地方经济与社会发展的大局,是全社会重点关注的热点问题和难点问题。近年来,国内相继披露了“三鹿奶粉”、“瘦肉精”、“地沟油”、“速成鸡”等事件,这些事件警示我们,当前的食品安全形势复杂严峻,在今后一个较长时期内,我国将处于食品安全的风险高发期和矛盾凸显期。构建食品安全保障体系,确保群众吃上放心食品,是摆在我们面前的一个重要课题。国务院实施机构改革,组建了国家食品药品监督管理总局,对食品监管职能进行了相应调整。最近,省市又做了专题安排部署,根据上级改革精神,我办迅速成立调研小组,深入到质监局、食品药品监督管理局等有关部门进行了座谈和专题讨论,对城区食品加工作坊、餐饮店、超市、农贸市场等食品经营主体进行实地调查。现将有关情况报告如下:

一、我县食品行业基本情况

我县幅员总面积2627平方公里,辖11 个乡镇,190个行政村,总人口23.6万人。目前,全县共有食品生产加工企业148家,食品加工小作坊300余家,食品流通经营2480家,餐饮服务单位752家,食品从业人员5164人,餐饮从业人员2536人,分布于全县11个乡镇。农村食品生产及加工经营主体具有点多面广、规模小且生产技术低的特点。

二、我县食品安全监管体制职责分工情况

根据200961正式实施的《食品安全法》、国家有关文件和部门"三定"方案等规定,目前,我县食品安全实行的是“地方政府负责,部门指导协调,各方联合行动”的多部门综合监管模式,按照一个环节由一个部门监管的分工原则,采取“分段管理为主、品种监管为辅”的方式,由县食品安全委员会及其成员单位实施监管,我县食安委由下列成员单位构成:县农业局、县质监局、县工商局、县食品药品监督管理局、县水利局、县经贸局、县教体局、县粮食局、县环保局、县卫生局、县盐务局、县民政局、县公安局、县财政局、县发改局、县文广局、县监察局和各镇人民政府。县食安办设在县食品药品监督管理局。

地方政府对辖区食品安全负总责,食品生产经营者为第一责任人,农业局负责初级农产品生产环节的监管,质监局负责食品生产加工环节监管,工商局负责食品流通环节监管,食品药品监督管理局负责餐饮服务环节监管,卫生局负责食品安全标准制定风险评估,经贸局负责酒类流通和畜禽屠宰市场监管,粮食局负责成品粮油检测和市场监管,水利局负责水产品监管,盐务局负责食盐监管,民政局(民族宗教事务局)负责清真食品监管等。

三、食品监管主要职能部门情况

1.食品生产加工环节(县质监局)

县质监局为县政府工作部门,核定编制18名,实有17人。其中局机关行政编制10名,工勤岗位2名,实有11人;下设事业单位质量技术监督检测检验所事业编制6名,实有6人。质监局的食品生产加工环节监管职责主要由局机关内设机构食品生产监管股(核定行政编制2名)承担,另外质量技术监督检测检验所还承担全县食品安全的监督检验、定期检验和委托检验职责。

监管现状:经调查了解县质监局目前已将148家食品生产加工企业,300余家食品加工小作坊纳入了监管。

2.食品流通环节(县工商局)

县工商局为县政府工作部门,核定编制70名,实有63人,其中局机关行政编制19名,工勤岗位2名,实有19人;城关、八仙、广佛、兴隆、老县、大贵、洛河7个基层工商所,副科级规格,行政编制30名,工勤岗位7名,实有34人;下设事业单位3个,注册分局事业编制4名,实有2人,经济检查大队事业编制5名,实有4人,12315消费者申诉举报中心事业编制3名,实有4人。工商局食品流通环节监管职责主要由局机关内设机构食品流通监督管理股(核定行政编制3名)、基层工商所承担。

监管现状:经调查了解县工商局对全县2480家食品经营户进行了监管,由于监管对象量大面广,工商局没有安排专人专职承担此项工作,日常监管工作由局下属事业单位经济检查大队和基层工商所开展,每年开展2次全县食品安全全面检查,都是统筹全局人员力量完成;另外食品流通环节日常监管受人员素质、检测设备的限制,检测只是靠感观检测,看食品是否属“三无”产品,是否过期,是否有明显的变质等,技术手段粗浅,监管水平较底。另外工商局并没有按“三定”规定设置7个基层工商所,而是根据工作实际,只设置了城关、八仙、广佛、老县4个工商所。

3.餐饮服务环节(县食品药品监督管理局)

县食品药品监督管理局为县政府工作部门,核定编制14名,实有14人,其中局机关行政编制9名,实有9人;下设事业单位食品药品稽查大队,副科级规格,核定事业编制5名,实有5人。

监管现状:县食品药品监督管理局县已对全县752家餐饮服务单位,5164名食品从业人员,2536名餐饮从业人员进行了监管。由于餐饮服务环节监管工作量很大,食品药品监督管理局很难监管到位。

4. 县食品安全委员会办公室

县食品安全委员会办公室日常工作由食品药品监督管理局承担,核定行政编制2名(从食品药品监督管理局机关行政编制中调整的),实际上只有机构,没有配备专职人员。

5.各镇食品安全监督管理所

年初我县食品安全综合协调体制进行了调整,各镇在镇社会管理办公室加挂了食品安全监督管理所牌子,所长由镇政府分管领导兼任,工作人员全部由镇内其他单位人员兼职。

四、我县食品安全监管体制存在的突出问题

(一)食品安全实行分段管理,不利监管

目前这种“分段管理为主、品种监管为辅”的食品安全管理体制,看似贯彻了“从农田到餐桌”的全程监管理念,但由于政出多门、多头管理的问题,存在监管职责模糊、空白与交叉、信息沟通不畅、协调难度较大等弊端,职责不清、相互推诿、监督不到位现象时有发生。特别是在各阶段的衔接之处,容易出现政府监管空白地带,既为食品安全事件的责任划分留下隐患,也导致消费者的投诉无门。“七八个部门管不好一头猪。十多个部门管不好一桌菜”这是舆论对食品安全分段式管理弊病作出的形象比喻。例如:菜市场里有很多提着篮子卖豆芽的商贩,按照他们的说法这些豆芽既不是种出来的,也不是由作坊生产的,所以各监管部门都可以管又都可以不管,属于明显的监管空白地带。

(二)食品安全监督力量不足

实施从源头到餐桌食品安全监管,涉及面广、监管任务重。现行监管的各部门,在履行本部门其他各项职责的同时还要做好食品安全监管工作,现有的人员力量很难进行全面的、高水平的监管,基本都只能进行粗放的、水平层次较低的监管。

1、县食安办力量薄弱。县食安办虽有机构、有级别、但无专职人员,挤占本已很少的县食品药品监管局行政编制,组织协调和日常工作都是兼职,很大程度影响工作有效开展。

2、各单位普遍存在内部食品管理机构和人员编制缺乏。县质监局现有食品监管编制2名,工商局现有3名食品监管编制,承担148家食品生产加工企业,300余家食品加工小作坊和2480家食品经营户的监管任务,食品药品监督管理局只有14名工作人员,除保证完成药械监管工作任务外,80%精力对全县752家餐饮服务单位、5164名食品从业人员、2536名餐饮从业人员和100余家保化品经营单位进行监管,每人都承担着非常大的工作量,常年超负荷工作,全局工作人员无法休假。各监管部门,只有工商系统在各镇设立了工商所对辖区流通领域的食品安全进行监管,其余部门在各镇均未设置专职机构和队伍,且各工商所人员力量也相对不足,除城关所外,八仙、广佛、老县三所平均每所4.3人,要管理整个片区几个镇的市场和分布在各个村的经营户,很难及时巡查到位。

3、镇食品安全监督管理所建设滞缓。各镇虽已成立食品安全监督管理所,但现有人员以兼职为主,虽有机构,却无专职人员具体办事,监管力量严重不足,对许多违法行为的查处心有余而力不足,食品安全仍然存在隐患,未达到建设食品安全监督管理所担负辖区食品药品安全日常监管责任的本意。

(三)食品检测能力薄弱,检测设备不全

目前我县缺乏食品检测技术手段,缺少技术支撑,没有检测专业技术人员,检测方式较落后。监管人员主要靠看、问、闻、摸等感官方式对食品质量进行评价,凭肉眼、凭经验对市场上的食品进行简单的外观、包装、有效期、索证索照进行检查识别,而对于食品的内在质量却无法检测。相关检测只能抽样送到省级检验机构,费用高、耗时长,行政执法效率低。如:县质量技术监督监测检验所职责包括食品检验在内的综合性检验,但由于检测设备陈旧,没有专职专业人员,检测工作不能正常开展,且检验所没有经过资格认证,检测结果不能作为法律证据。

  五、大部制改革与食品安全监管

 2013年十二届人大通过了《国务院机构改革和职能转变方案》,启动了国务院机构改革,其中重要内容就是食品安全监管机构的改革,组建了国家食品药品监督管理总局。

对食品安全监管机构的改革方案是,将食品安全办的职责、食品药品监管局的职责、质检总局的生产环节食品安全监督管理职责、工商总局的流通环节食品安全监督管理职责整合,组建国家食品药品监督管理总局,对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理等。将工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门。新组建的国家卫生和计划生育委员会负责食品安全风险评估和食品安全标准制定。农业部负责农产品质量安全监督管理,将商务部的生猪定点屠宰监督管理职责划入农业部。

六、我县食品安全监管体制改革建议

(一)整合监管职责,完善监管体制

1、将县质监局食品生产加工环节监管职责划转到县食品药品监督管理局。

2、将县工商局流通环节食品安全监督管理、监测、预警和信息引导职责划转到县食品药品监督管理局。

3、将县粮食局成品粮油检测和市场监管职责划转到县食品药品监督管理局。

4、将县经贸局畜禽屠宰市场监管职能划转到县农业局。

职能整合后县食品药品监督管理局对生产、流通、消费环节食品的安全性、有效性实施统一监督管理,县农业局对初级农产品生产环节实施统一监督管理。

(二)整合监管机构编制,壮大监管力量

按照“编随事走、人随编转”的原则,撤销职责划出的质监局、工商局的相应机构,编制和人员充实到县食品药品监督管理局,同时根据工作需要,合理配置编制资源,对食品药品监督管理系统的机构和编制进行相应调整,切实壮大食品安全监管力量。

(三)整合检测资源,提高监管水平

整合检测资源,提高资源的使用效率。质监、工商等部门本来有一些快速检测设备,但由于无专业人员且检测技术手段不足等原因,检测设备并未产生相应的作用。将质监、工商、食品药品监管部门的食品药品检测设备等资源整合,成立县食品药品检验检测中心,设为县食品药品监督管理局下属事业单位,并充实专业人员到食品药品检验检测中心工作,切实提高我县食品安全监管水平。

(四)加强镇级食品安全监督管理所及“一专三员”监管网络建设

各镇虽已成立食品安全监督管理所,但现有人员以兼职为主,无专职人员具体经办业务,很难发挥应有作用。建议结合新一轮乡镇机构改革进一步规范镇食品安全监督管理机构,按照面积100平方公里、人口1.5万人以上的镇,统一设立食品药品监督管理所,为镇副科级事业单位,接受县级食品药品监管部门和镇双重管理,以镇管为主;不够设所条件的乡镇结合新一轮机构改革一并设立食品药品监督管理机构,在乡镇没有完成机构改革前,先明确专职人员,承担食品药品监管工作的标准设置。同时大力建设食品安全“一专三员” 监管网络(基层所的专职监督员、村协管员、组联络员和信息员),每个行政村(社区)配备1名协管员,每组配备联络员和信息员,承担协助执法、隐患排查、信息报告、宣传引导等职责,形成无盲区、无死角、全覆盖的监管格局。

(五)加大经费保障力度

县政府应充分考虑当前食品安全监督工作责任大、任务重、形势复杂的实际,加大对食品安全经费投入,提高保障水平,特别是要将设备购置、检验检测费、技术人员培训、执法办案、和举报奖励等列入财政预算足额保障。同时加强对食品安全监管经费使用情况的检查监督,保证专款专用,切实为食品安全监督做好后方的保障工作。

紫阳县编办
岚皋县编办

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